La gestion des agents territoriaux des établissements d’enseignement à l’épreuve du contentieux

Par Jacques FIALAIRE
Professeur d’université émérite (en retraite depuis le 1er septembre 2018) Nantes Université,
Ancien Co-directeur du « Groupement de Recherche sur l’Administration Locale en Europe (GRALE GIS-CNRS) d’octobre 2012 à juin 2018. 
Directeur du laboratoire « Droit et Changement Social » (DCS), UMR CNRS 3128 entre 2008 et 2011 (issu de la fusion entre le CERP 3E et l’ancien DCS) 61 chercheurs et enseignants-chercheurs, 105 doctorants, 6 personnels administratifs.
Spécialiste en droit des collectivités territoriales ; droit de la fonction publique ; libertés fondamentales.

Dans le cadre de « l’Acte 2 de la décentralisation », l’article 82 de la loi du 13 août 2004 ⁽¹⁾ a opéré le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) aux départements et régions ⁽²). Ces règles se sont appliquées à compter du 1er janvier 2005.
On s’accorde à reconnaître que «  le transfert aux collectivités territoriales de ces personnels parachève la décentralisation intervenue au début des années 1980 en matière d’investissement et de fonctionnement des EPLE  » (^3.) « La boucle est bouclée », la loi LRL ayant rendu les collectivités territoriales pleinement propriétaires du patrimoine scolaire, dont elles n’étaient jusque-là que gestionnaires et confié à ces personnels, désormais dépendant des conseils départementaux et régionaux, la gestion matérielle, financière et administrative des bâtiments ainsi que des services de restauration et d’hébergement scolaires.

Concrètement, la procédure de transfert s’est déroulée en deux temps :
 suivant le décret n° 2005-1631 du 26 décembre 2005 fixant les modalités du transfert définitif aux départements et aux régions de services ou de parties de services du ministère de l’éducation nationale ;
 ultérieurement par voie de convention conclue entre le représentant de l’État et l’exécutif de chaque collectivité territoriale ou du groupement de communes concerné, et à défaut par voie d’arrêté interministériel. Au final, ce sont plus de 75 000 agents qui ont été transférés ⁽⁴⁾.

Ce transfert a été contesté par plusieurs collectivités territoriales, lesquelles ont déféré au juge de l’excès de pouvoir le décret précité . Si la Haute juridiction a annulé ⁽⁵⁾ ce décret, la portée de cet arrêt a été différée au 1er janvier 2009, lui laissant ainsi le temps de produire ses effets.
Le signe est donné par là d’une décentralisation scolaire moins atypique que dans sa forme originelle, la loi LRL ayant établi «  le lien entre la propriété et l’obligation d’entretien des bâtiments scolaires, conforme au droit commun de la domanialité publique » ⁽⁶⁾. On peut aussi y voir, selon une vision managériale, la traduction du principe «  qui paye commande  », dont il découle à la fois que le transfert de la gestion des locaux scolaires doit être accompagné de celui des personnels en charge de ces fonctions et qu’un lien direct doit être établi entre l’exécutif de la collectivité de rattachement et le chef d’établissement, qui demeure agent de l’Etat, lorsqu’il «  encadre et organise le travail des personnels techniques ouvriers et de service placés sous son autorité » ⁽⁷⁾.
Des règles spéciales ont été retenues dans la loi LRL, ménageant un droit d’option pour ces agents entre le maintien dans la fonction publique de l’État en position de détachement et le transfert au sein de la fonction publique territoriale ; mais cette dernière option a très largement prévalu, les personnels techniciens ouvriers et de service de l’Éducation nationale (TOS) ayant choisi majoritairement (à 75 %) leur intégration dans la fonction publique territoriale ⁽⁸⁾. S’est alors appliquée la voie de transformation suivant laquelle « les fonctionnaires de l’État ayant opté pour le statut de fonctionnaire territorial sont intégrés dans un cadre d’emploi de la fonction publique territoriale dans les conditions prévues par les dispositions statutaires applicables à ce cadre d’emploi » ⁽⁹⁾. Il s’agit de celui des adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement. Ainsi s’est déroulé un processus d’homogénéisation de la situation de ces anciens agents de l’Etat dans le cadre statutaire de la fonction publique territoriale. Les litiges ont alors été réglés selon un contentieux classique appliquant les règles de la fonction publique.
Mais une situation particulière demeure. Pour ces agents transférés de l’Etat aux collectivités territoriales un mode de gestion original a été mis en place, combinant à la fois un lien d’autorité hiérarchique - la collectivité de rattachement gérant le recrutement, l’affectation, la carrière et la rémunération de ces personnels -, et un lien d’autorité fonctionnelle - le chef d’établissent, agent de l’Etat, organisant les taches de ces agents ⁽¹⁰⁾. On se rapproche de la situation des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), cadre d’emploi territorial, rassemblant environ 54 000 agents, qui présente traditionnellement un caractère dérogatoire en ce que « ses membres ont un lien de subordination hiérarchique avec l’autorité exécutive territoriale et un lien fonctionnel de collaboration avec des membres de la fonction publique » de l’État ^(11).
Ce particularisme persistant peut devenir problématique. En 2022, dans un rapport thématique sur l’articulation des relations entre l’État et les collectivités dans la mise en oeuvre des politiques nationales et territoriales d’éducation, l’Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche (IGESR) souligne que la répartition des rôles entre ces acteurs est devenue fort complexe. Une des difficultés est relative à la détermination « du périmètre des compétences des différents acteurs, qui a fait l’objet d’évolutions constantes, et parfois, contradictoires  ».

La situation des personnels techniques des EPLE n’est donc pas univoque. Ceci se retrouve dans le contentieux. À côté de figures classiques renvoyant au droit de la fonction publique (I), des particularismes peuvent être identifiés (II).

I. Les marques d’une jurisprudence classique

Le juge administratif applique aux agents territoriaux en poste dans les EPLE des règles bien établies dans le droit de la fonction publique. Ceci peut aboutir à conforter les droits statutaires de ces agents (A). L’effet est plus neutre pour ce qui est des droits et libertés (B), ainsi que dans le contentieux des accidents de service (C).

A. - La situation des agents territoriaux des établissements d’enseignement : des droits statutaires confortés

On a pu observer une amélioration de la situation des personnels technicien, ouvrier et de service des EPLE consécutive à leur intégration dans des cadres d’emplois spécifiques de la fonction publique territoriale ⁽¹²⁾. Cette voie est partiellement confortée dans le contentieux de la gestion des carrières de ces agents.

1° Le déroulement de carrière des agents

Le Conseil d’État a validé le décret no 2005-1727 du 30 décembre 2005 fixant les conditions d’intégration dans les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale des fonctionnaires de l’État en application de la loi LRL. S’agissant en l’occurrence de l’intégration de fonctionnaires provenant du corps des conseillers d’administration scolaire et universitaire (CASU) dans le cadre d’emploi des attachés territoriaux principaux, l’éventail indiciaire du cadre d’emploi d’accueil est apparu d’une amplitude suffisante pour respecter le droit à la carrière des agents concernés . Cette jurisprudence nous paraît transposable ⁽¹³⁾ à la situation des agents techniques des établissements d’enseignement, au regard du déroulement de carrière prévu pour ces agents dans leur statut particulier - lequel aligne quatre grades allant jusqu’à celui d’adjoint technique principal de première classe .
Il est ici remarquable de voir le juge administratif aller jusqu’à contrôler l’éventail des échelons et grades d’un cadre d’emploi, avec comme objectif de garantir l’effectivité du droit à la carrière des agents concernés.

2° La réduction du pouvoir discrétionnaire en matière d’avancement de grade

L’avancement de grade est une voie de promotion professionnelle soumise à des règles spéciales ; contrairement à l’avancement d’échelon, il n’est pas de droit. Le pouvoir discrétionnaire dont dispose l’autorité de nomination est particulièrement large lorsque l’avancement de grade s’opère au choix après inscription au tableau d’avancement établi après avis de la Commission administrative paritaire (CAP).
Un courant jurisprudentiel tend cependant à réduire la liberté laissée au supérieur hiérarchique dans la prise en compte de la valeur professionnelle des agents concernés. S’y inscrit un arrêt d’appel annulant les décisions prises par la présidente du conseil départemental de la Creuse pour l’accès au grade d’adjoint technique principal de 1ère classe des établissements d’enseignement (érection du tableau d’avancement et arrêtés individuels de classement) et faisant droit aux prétentions d’un agent technique « responsable de la production culinaire », écarté du classement final ^(14). Certes, le juge prend la précaution de rappeler le cadre classique de son contrôle qui est restreint en ces termes : «  L’administration est libre de choisir les agents qu’elle décide d’inscrire au tableau d’avancement parmi les candidats qui remplissent les conditions statutaires pour pouvoir y prétendre, après avis de la commission administrative paritaire, dès lors que cette appréciation n’est entachée d’aucune erreur manifeste  ». Mais il ouvre ses critères de jugement sur un double plan :
 Quant à la phase d’établissement de la preuve, il ‘objectivise’ la notion d’erreur manifeste d’appréciation ; pour cela il se reconnaît « la faculté, dans le cadre de ses pouvoirs d’instruction, de demander à l’administration de lui faire connaître les motifs fondant le refus d’inscription au tableau d’avancement d’un fonctionnaire qui y avait été inscrit l’année précédente. Lorsque l’administration se borne à présenter en réponse un exposé de caractère général sur les divers éléments pris en compte lors de l’établissement des tableaux d’avancement, dépourvu de toute indication sur les motifs tenant aux mérites respectifs des candidatures qui ont été retenus en l’espèce pour prendre la décision de refus, les allégations du requérant selon lesquelles cette décision est entachée d’erreur manifeste d’appréciation doivent être regardées comme établies ».
 Quant à la suite de la procédure inquisitoire, il accroît substantiellement son contrôle, en énonçant qu’«  il appartient au juge de l’excès de pouvoir, qui ne saurait se borner, dans le cadre de son contrôle restreint, à apprécier la valeur professionnelle d’un candidat écarté, d’analyser les mérites comparés de cet agent et de ceux des autres agents candidats à ce même grade. » La portée de ce contrôle est d’autant plus large que le tableau d’avancement en cause comporte un nombre maximum d’agents promouvables (20 agents dans le cas d’espère). Le juge estimant qu’un tel tableau « présente un caractère indivisible », ne s’en tient pas à enjoindre à l’administration d’y ajouter le requérant obtenant ainsi sa promotion de grade, mais va jusqu’à annuler l’ensemble de l’opération, y compris l’arrêté établissant le tableau d’avancement.

B. - Droits et libertés des agents

Ils transparaissent dans le contentieux disciplinaire, mais aussi dans le contentieux du harcèlement moral.

1° Régime disciplinaire

Des garanties sont apportées aux agents grâce au contrôle de proportionnalité opéré par le juge de l’excès de pouvoir sur les sanctions disciplinaires dont ils peuvent faire l’objet. Ainsi en va-t-il de l’annulation par un juge d’appel de la révocation d’un cuisinier d’un établissement scolaire « ayant entretenu avec une lycéenne une conversation à connotation sexuelle et ayant proposé des relations sexuelles » ^(15).
Est aussi transposable à la situation des agents territoriaux des EPLE la solution retenue par un autre juge d’appel annulant le licenciement d’un agent contractuel territorial, chef-gérant de restauration collective, dont la faute consistait à « ne pas avoir passé une commande suffisante de viande pour satisfaire au nombre de plats prévus à l’occasion du repas de Noel communal », de tels agissements «  relevant d’une faute légère » ^(16).

2° Le contentieux du harcèlement moral

Un cadre législatif est posé selon lequel (CGFP, art. L. 133-2) «  aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel  ». Sur cette base, le traitement du contentieux lié à des situations présumées de harcèlement moral subies par des agents techniques en fonction dans des EPLE suit les repères jurisprudentiels classiques dans cette matière.

Il s’agit :
 du mode de raisonnement du juge, qui est amené à se forger son intime conviction à partir d’un échange contradictoire entre « l’agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral, et soumet au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement », et « l’administration (appelée à) produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement  » ;
 d’une ligne générale jurisprudentielle selon laquelle le harcèlement moral n’est pas constitué lorsque « les reproches dont il fait état ne dépassent en rien l’exercice normal du pouvoir hiérarchique  » et que par ailleurs « les faits invoqués sont accidentels et isolés » ⁽¹⁷⁾.

Suivant ce cheminement, un juge d’appel rejette la requête d’une adjointe administrative territoriale des établissements d’enseignements s’estimant victime de harcèlement moral. Les motifs retenus sont que :
 « l’avis défavorable émis par le supérieur hiérarchique de Mme A... sur sa capacité à occuper un poste d’agent de maîtrise n’est pas relatif à un conflit personnel mais porte sur les capacités professionnelles de l’agent ».
 L’éventuel dépassement de la durée normale du service accompli par l’intéressé ne peut non plus s’assimiler à un harcèlement moral du fait qu’«  il ne ressort pas des pièces du dossier que ceci ait été répétitif et lui ait été imposé dans une volonté de lui nuire » ⁽¹⁸⁾.

C. - Le contentieux des accidents de service

Le classicisme prévaut ici dans la détermination des bases de la réparation, mais aussi dans les conditions de mise en cause de la responsabilité de l’employeur territorial.

1° Les bases de la réparation

L’engagement de la responsabilité administrative, vis-à-vis d’une victime potentielle faisant valoir un handicap ou une affection causée par son exercice professionnelle, est conditionnée à une reconnaissance par l’employeur de l’imputabilité au service de la maladie. Le juge applique alors strictement la nomenclature légale concernant les maladies professionnelles. Si la situation est plus favorable lorsque la pathologie en cause figure aux tableaux des affections « présumées imputables au service  » au sens du code de la sécurité sociale (art. L.461-1 et s.), ailleurs la reconnaissance d’imputabilité au service requiert « que les conditions de travail de l’intéressé soient essentiellement et directement à l’origine du développement de sa pathologie ».
Tel n’est pas le cas s’agissant d’un adjoint technique des EPLE, en poste dans la région Hauts-de-France, dont le président «  a refusé de reconnaître l’imputabilité au service de sa maladie » (constituée de douleurs cervicales en rapport avec des hernies discales), bien que l’agent requérant ait fourni « des photographies concernant ses conditions de travail et faisant état d’une surcharge d’activité et d’un matériel inadapté  » ⁽¹⁹⁾.

La réparation sur une base forfaitaire des préjudices causés par des accidents de service n’est pas nécessairement intégrale, ce qui laisse une place à une action en responsabilité contre l’employeur public ⁽²⁰⁾. Ceci conduit à des appréciations jurisprudentielles. Un juge d’appel pose ainsi que le cadre légal « détermine forfaitairement la réparation à laquelle les fonctionnaires concernés peuvent prétendre, au titre de ces chefs de préjudice, dans le cadre de l’obligation qui incombe aux collectivités publiques de garantir leurs agents contre les risques qu’ils peuvent courir dans l’exercice de leurs fonctions. Elles ne font en revanche obstacle ni à ce que le fonctionnaire qui subit, du fait de l’invalidité ou de la maladie, des préjudices patrimoniaux d’une autre nature ou des préjudices personnels, obtienne de la collectivité qui l’emploie, même en l’absence de faute de celle-ci, une indemnité complémentaire réparant ces chefs de préjudice, ni à ce qu’une action de droit commun pouvant aboutir à la réparation intégrale de l’ensemble du dommage soit engagée contre cette personne publique ».

S’agissant de l’évaluation des préjudices subis par une adjointe technique territoriale des établissements d’enseignement au sein du département de la Côte-d’Or, victime d’une chute alors qu’elle entretenait les escaliers d’un établissement scolaire, le juge administratif suit très largement les conclusions d’expert en reprenant, tant en première instance qu’en appel, l’évaluation :
 de certains préjudices patrimoniaux, tels que les frais de réaménagement du domicile de la victime. Le juge ne fait sienne à la marge (s’agissant des frais concernant l’adaptation du véhicule de la requérante à son handicap) « les données avancées par le département de la Côte-d’Or  » que parce qu’elle « ne sont pas contestées par Mme C... ».
 des préjudices extrapatrimoniaux, constitués principalement par un « déficit fonctionnel temporaire », en incluant le préjudice esthétique. Il écarte ici les prétentions des deux parties, en retenant que « ni le département de la Côte d’Or, qui se borne à demander l’application du taux d’indemnisation le plus bas du référentiel de l’ONIAM, ni Mme C..., qui insiste sur les répercussions psychologiques de son accident, n’apportent en appel d’éléments nouveaux de nature à remettre en cause cette évaluation » ⁽²¹⁾.

Une fois franchi le cap de la reconnaissance de l’imputabilité de l’affection en cause au service, se pose la question de la durée de ses effets.
Un employeur territorial a pu à bon droit décider, après une première phase d’octroi d’un congé pour invalidité temporaire, la consolidation de son accident de service et conclure à l’absence d’incapacité permanente partielle, s’agissant d’un adjoint technique territorial des établissements d’enseignement, opérant en tant qu’agent d’accueil, «  victime, à la suite d’un entretien avec sa hiérarchie, d’un malaise vagal avec chute qui a nécessité son transfert au service des urgences hospitalières ». La décision contestée s’appuyant sur des expertises diligentées par l’employeur est confirmée en première instance et en appel aux motifs que :
 D’une part les certificats médicaux contradictoires fournis par la requérante «  pour la plupart postérieurs d’au moins un an et demi à la date de l’accident de service, et rédigés en des termes généraux et trop peu circonstanciés, ne permettent pas d’établir un lien direct et certain entre l’état de santé de Mme B... postérieurement au 25 septembre 2019 et l’accident de service survenu le 4 juillet 2019  » ;
 D’autre part il est tenu compte «  des antécédents médicaux de l’intéressée antérieurs à cet accident », pouvant expliquer la persistance des troubles dont elle est victime ^(22).

2° Accident de service et responsabilité de l’employeur territorial

Admise à la retraite pour invalidité, une adjointe technique territoriale de deuxième classe des établissements d’enseignement employée dans un lycée en qualité d’agent d’entretien et d’hygiène, « a sollicité la reconnaissance de l’imputabilité au service d’un asthme diagnostiqué comme étant d’origine professionnelle, et d’un syndrome anxio-dépressif réactionnel avec tachycardie ». Alors que le président de région « a reconnu l’imputabilité au
service de l’asthme dont Mme B... est atteinte  », il a refusé de reconnaître l’imputabilité au service de sa pathologie anxio-dépressive avec tachycardie ⁽²³⁾.

L’apport de cet arrêt tient dans le détachement des effets produits par le régime des accidents de service de ceux engendrés par l’application des règles de la responsabilité administrative, posé dans ces termes : « la circonstance que Mme B... n’a pas contesté la décision du 9 janvier 2018 par laquelle le président de la région Auvergne-Rhône-Alpes avait refusé de reconnaître l’imputabilité au service de la pathologie anxio-dépressive avec tachycardie, laquelle décision est ainsi devenue définitive, ne fait pas obstacle à ce que la requérante recherche la responsabilité de son ancien employeur au titre de l’imputabilité de cette maladie au service ». Ainsi est atténué l’impact de l’irrecevabilité de nouvelles conclusions en appel en l’absence d’invocation de la thèse de la reconnaissance du syndrome dépressif comme maladie professionnelle en première instance, l’application des règles tirées du droit de la responsabilité pouvant être débattues devant le juge d’appel. Même si dans le cas d’espèce, le président de région a au final reconnu l’imputabilité du syndrome au service, il aurait pu y avoir un engagement possible de la responsabilité sans faute de l’employeur territorial du fait de pathologies imputables au service, sans que celui-ci ait admis la thèse de l’accident de
service.

Le juge s’engage dans une recherche complète des natures de préjudices pouvant être retenues en répertoriant différents registres de responsabilité susceptibles d’être engagées.
Est successivement passée en revue l’éventuelle reconnaissance de :
 «  la responsabilité de la région pour la faute tenant au refus de reconnaître l’imputabilité au service de l’asthme postérieurement à février 2015  », laquelle est retenue ;
 « la responsabilité de la région pour la faute tenant au refus d’un reclassement approprié », qui est écartée au motif que « la requérante n’invoque aucun préjudice distinct des préjudices personnels déjà indemnisés » ;
 « la responsabilité de la région pour la faute tenant au refus de reconnaître l’imputabilité au service des troubles anxieux avec tachycardie  », écartée par application de la théorie de la causalité directe.
Il apparaît que le contentieux corrobore les effets favorables du transfert opéré par la loi LRL de 2004, concernant des personnels ayant ressenti antérieurement « un sentiment d’abandon par l’État auquel ils étaient rattachés depuis 1975, suite à la réforme Haby » (²⁴⁾. Mais la jurisprudence est aussi confrontée à un cadre normatif en mouvement.

II. Les réponses de la jurisprudence à un cadre normatif évolutif

La jurisprudence s’adapte à des variations dans les modes de gestion (A), des particularismes déteignant sur le contentieux de la responsabilité (B).
On enregistre toutefois une tendance récente allant vers une réduction de ce particularisme (C).

A. L’adaptation de la jurisprudence aux variations des modes de gestion

Le transfert de personnel de l’Etat vers les collectivités territoriales fait l’objet d’un simple contrôle restreint, la situation des agents recrutés sur contrat ayant aussi retenu l’attention du juge de l’excès de pouvoir

1° Contrôle restreint sur les modalités du transfert de personnel

Le transfert de personnel de l’Etat vers les collectivités territoriales lié à un transfert de compétence ne bénéficie pas des mêmes garanties que l’« accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l’Etat et les collectivités territoriales [qui] est accompagné du transfert concomitant par l’Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences » ; ceci suppose que soit « assurée la compensation intégrale des charges transférées » ⁽²⁵⁾ Le juge administratif est traditionnellement frileux lorsqu’un recours l’amène à se prononcer sur la
validité du calcul opéré par l’Etat sur la masse des agents devant être transférés aux collectivités territoriales en application des lois portant transferts de compétences.
Ce schéma se retrouve pour ce qui est du transfert des TOS. Le département de La Réunion a mis en cause la responsabilité de l’État en demandant « réparation du préjudice qu’il estime avoir subi du fait de l’insuffisance de la compensation financière qui lui a été allouée au titre du transfert des personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS)  ». Selon le requérant, «  la pratique des services de l’État aurait consisté à recruter par contrats successifs des agents contractuels à durée déterminée pour exercer des fonctions permanentes et à suspendre ces contrats en fin d’année, période de grandes vacances scolaires ». Faute de preuve au vu de l’instruction, le juge d’appel confirme le rejet de ce recours formulé en première instance (²⁶⁾.

2° Mode de gestion et nature juridique des personnels engagés sur contrat

S’agissant de personnels transférés ayant précédemment la qualité d’agents non titulaires de droit public de l’État, le transfert est aménagé de manière à ce qu’ils « deviennent agents non titulaires de droit public de la fonction publique territoriale », tout en « conservant, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat » ⁽²⁷⁾.
La jurisprudence « Berkani » s’applique ici pleinement, la Cour de cassation n’hésitant pas à casser un arrêt d’appel qui, pour s’en être écarté, est déclaré avoir «  violé le principe de la séparation des pouvoirs  ».
Redressant la qualification retenue en appel, la Haute juridiction pose :
« Alors que, sauf dispositions législatives contraires, les personnels non statutaires travaillant pour le compte d’un service public administratif géré par une personne publique (dans le cas d’espèce une Caisse des écoles qui gère le service public administratif de la restauration scolaire fournie aux élèves des écoles maternelles et élémentaires, des collèges et des lycées de l’enseignement public), sont des agents contractuels de droit public, et ce, quel que soit leur emploi, le litige qui oppose cet agent à la personne morale de droit public qui l’emploie, relève de la compétence des juridictions administratives » ⁽²⁸⁾.
Cette situation connaît des mutations dans la période récente. « Côté restauration scolaire, depuis 2018, l’établissement public chargé de la restauration des enfants à Angers a laissé place à une société publique locale, Angers Loire Restauration. Cette transformation du mode de gestion est sensée permettre de « mieux relever le défi d’une restauration plus respectueuse de l’environnement. » ⁽²⁹⁾
Ce mouvement d’externalisation du service public change la donne. S’applique alors l’article L. 1224-3-1 du Code du travail ((L. no 2009-972 du 3 août 2009, art. 25) qui dispose que, «  sous réserve de l’application de dispositions législatives ou réglementaires spéciales, lorsque l’activité d’une personne morale de droit public employant des agents non titulaires de droit public est reprise par une personne morale de droit privé ou par un organisme de droit public gérant un service public industriel et commercial, cette personne morale ou cet organisme propose à ces agents un contrat régi par le présent code. » D’agent contractuel de droit public, le personnel concerné devient salarié de
droit privé.

B. Responsabilité de la puissance publique et mission de restauration scolaire

Une spécificité de la situation des agents territoriaux des EPLE tient en ce que
« l’organisation de leurs conditions de travail, leur évaluation et la discipline relèvent en grande partie de prérogatives appartenant à des fonctionnaires d’État (chefs d’EPLE et leurs adjoints gestionnaires), ce qui n’est pas sans créer de conflits avec les représentants des collectivités territoriales », dont une fraction se règle au contentieux ⁽³⁰⁾.

Le contentieux de la responsabilité de la puissance publique est subtil lorsqu’il s’applique à la mission de restauration scolaire exercée à l’intérieur d’un EPLE. Même si l’on exclut que celui-ci soit tranché brutalement, le mythe du « noeud gordien » vient ici à l’esprit, tant sont liées de manière inextricable, s’agissant de l’exécution de cette mission, les domaines de responsabilité de la collectivité territoriale de rattachement et de l’Etat. Nous avons souligné combien ici le maintien de responsabilités importantes de l’État dans l’organisation et dans le fonctionnement du service public de l’enseignement, réduit la portée des transferts de compétences opérés au profit des collectivités locales. Des situations d’emboîtement de responsabilités résultent notamment de la double qualité du chef d’établissement scolaire, «  qui agit tantôt comme autorité exécutive au nom de son établissement, tantôt comme agent déconcentré de l’État ; s’ajoute à cela une part d’action du chef d’établissement dans des domaines relevant de la compétence de la collectivité territoriale de rattachement », telle que la restauration scolaire et l’hébergement des élèves ^(31).

Une clarification jurisprudentielle est intervenue, écartant l’option d’un partage de responsabilité entre l’Etat et la collectivité de rattachement s’agissant de la réparation des préjudices résultant d’accidents de service subis par des agents techniques en charge de la restauration scolaire, au profit d’une mise en cause de la seule collectivité de rattachement au regard de sa compétence. Ainsi s’agissant de réparer les préjudices nés d’un accident de service (glissade d’un agent sur le sol du service de restauration collective d’un collège), un juge d’appel retient que « si le département fait valoir qu’il n’a commis aucune faute dès lors qu’en vertu de l’article R. 421-10 du Code de l’éducation, il incombait au chef d’établissement en qualité de représentant de l’État de prendre toutes dispositions, en liaison avec les autorités compétentes, pour assurer la sécurité des personnes et des biens, l’hygiène et la salubrité de l’établissement, il reste que le département est responsable de la sécurité des
personnels et des locaux, le chef d’établissement n’intervenant qu’en liaison avec les autorités compétentes du département. Par ailleurs, il n’est ni établi ni même allégué que le chef d’établissement aurait été informé des problèmes matériels et d’organisation du service à l’origine du préjudice. Dès lors, la responsabilité du département est établie  » (³²⁾. Il n’en
demeure pas moins que cette motivation est discutable, reposant sur une interprétation a contrario des dispositions du code de l’éducation.

Cette orientation jurisprudentielle persiste néanmoins, tout en s’appuyant désormais sur une autre motivation que la précédente sujette à critique, dans un plein contentieux visant la réparation de préjudices subis par la famille d’un adjoint technique principal d’un lycée agricole où il exerçait les fonctions de chef cuisinier, du fait du suicide de celui-ci. ⁽³³⁾.
Ici encore, la région Nouvelle Aquitaine faisait valoir «  que la demande de première instance des consorts E... était mal dirigée au motif que seule la responsabilité de l’État peut être engagée en raison d’un manquement, du chef de l’établissement concerné, à assurer la protection des agents du lycée placés sous son autorité en vertu des dispositions de l’article L. 421-23 du code de l’éducation ». En l’occurrence cette collectivité s’était bornée à «  reconnaître l’acte suicidaire de M. E... comme étant imputable au service  ».

En vue du dénouement de cette affaire, le juge d’appel écarte la mise en cause de l’Etat, eu égard à l’autorité fonctionnelle dont dispose le chef d’établissement sur l’agent en cause. Il fonde l’engagement de la responsabilité de la région sur une base spécifique.
D’une part, il écarte cet engagement sur la base de la faute, en retenant qu’il n’est pas établi «  que la région Nouvelle-Aquitaine était informée de la situation de détresse personnellement vécue par M. E... du fait de ses conditions de travail dégradées et qu’elle se serait abstenue, de manière fautive, de prendre toutes les mesures qui s’imposaient pour y remédier  ».
D’autre part, il adopte de manière lapidaire la solution en faveur d’une responsabilité sur la base du risque, en posant que les requérants « sont fondés à demander la réparation de leurs préjudices patrimoniaux (…), et de leurs préjudices personnels subis sur le fondement de la responsabilité sans faute de la région à laquelle était rattaché statutairement M. E... à la date de son suicide ». Le juge n’est pas sans âme face à un drame, opérant un règlement « compréhensif » d’un litige dans l’intérêt des ayants-droits de la victime.
On enregistre ici un élargissement de la place accordée à la responsabilité sans faute, ici justifiée au regard du lien organique de l’agent victime et de la collectivité de rattachement de l’établissement. Cette percée en faveur de la responsabilité pour risque est d’autant plus remarquable que celle-ci n’est classiquement retenue qu’à titre exceptionnel, dans un champ bien circonscrit. C’est le cas dans le contentieux des travaux publics, lorsque la victime du
dommage est considérée comme un tiers à l’ouvrage public scolaire défectueux ; alors la responsabilité de la région a pu être recherchée sur le fondement du risque dans un cas d’effondrement d’une balustrade d’un lycée provoqué par une bousculade d’élèves en grève (^34).
Mais cette « audace », émanant d’un juge d’appel, reste à confirmer par le Conseil d’Etat s’il venait à statuer en cassation. Le lien entre les agents techniques des EPLE et leur employeur territorial est donc privilégié
dans ses effets par le juge administratif. Cette tendance a été prise en compte par le législateur.

C. - La tendance récente vers une réduction du particularisme de la situation des agents territoriaux des EPLE

Ce particularisme a été partiellement atténué par le législateur. Depuis la loi n°2022-217 du 21 février 2022 (3Ds) (art.145), les prérogatives des employeurs territoriaux ont été renforcées, ceux-ci disposant d’une autorité fonctionnelle sur les adjoints gestionnaires des EPLE, "au titre des compétences qui leur incombent en matière de restauration, d’entretien général et de maintenance des infrastructures et des équipements." Est ainsi rendue caduque
une jurisprudence selon laquelle encourait l’annulation au contentieux d’une décision prise par un président de conseil départemental de décharger de ses fonctions d’encadrement des agents territoriaux un adjoint gestionnaire d’un collège, au motif qu’« aucun texte ne lui donnait compétence pour prendre à l’encontre de l’intéressé la décision en litige ayant pour objet, compte tenu de son comportement, de le dessaisir de toute autorité fonctionnelle à l’égard des agents du département  » ⁽³⁵⁾. L’évolution législative vise à conforter « la maîtrise par les collectivités gestionnaires du patrimoine scolaire de leur politique d’investissement et de maintenance des locaux  » (36. Nous
avons pu voir là un choix assumé du législateur « qui a fait reposer cette construction particulière qu’est le statut des EPLE sur une approche fonctionnelle » ^(37).

Mal considérés dans le passé, les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) ont vu leur situation améliorée par l’effet de leur transfert opéré par la loi LRL de 2004, mais aussi grâce à des avancées jurisprudentielles. N’est pas des moindres l’apport du contentieux de la responsabilité, qui réalise en leur faveur « l’oeuvre du juge qui a consisté à habituer progressivement l’administration à l’idée de devoir réparer les conséquences dommageables de ses actes et à protéger, peu à peu et de mieux en mieux, les victimes  » des manquements à ses obligations ⁽³⁸⁾.